民事检察监督理念在实践中逐步丰富和深化——专访中国人民大学教授、博士生导师杨立新

　　 民事检察监督理念在实践中逐步丰富和深化

　　——专访中国人民大学教授、博士生导师杨立新

　　“我在最高人民检察院从事了7年民事行政检察工作,当过部门领导,也当过具体办案人员,对推进民事行政检察工作发挥了一些作用,虽然已经离开最高检和民事行政检察工作岗位20多年了,但是对民事检察工作始终念念不忘。看到民事检察工作不断发展进步,我由衷地感到高兴。”近日,中国人民大学教授、博士生导师杨立新接受本刊记者采访时,道出了这番肺腑之言。在采访中,他回顾了民事检察监督理念的变迁,对民事检察工作如何更好发展提出建议。

　　民事检察监督理念有了新变化

　　记者:在人民检察制度90年的发展历程中,民事检察逐渐由弱到强,民事检察监督发展经历了哪些阶段?监督理念发生了哪些变化?您能否大致概括一下?

　　杨立新:人民检察制度发展到今天,已经形成了较为完备的制度体系,民事检察监督是其内容之一。我国民事检察监督制度的发展经历了三个阶段:第一个阶段是上世纪50年代仿照苏联检察制度建立起来的民事检察制度,其特点是对民事诉讼进行全面检察监督,后来被取消。第二个阶段是随着检察机关恢复重建,1988年9月最高检成立民事行政检察厅,随后,全国检察机关建立起了新的民事行政检察机构,对民事审判、行政诉讼进行监督。当时的民事审判监督与行政诉讼监督是合并在一起的,主要是事后监督,对法院的生效判决、裁定进行监督。根据2012年修改后的民事诉讼法,检察机关有权对民事诉讼实行法律监督,民事检察监督范围拓展到对民事执行活动的监督。第三个阶段是2018年以来,最高检单独设立民事检察部门,将民事诉讼监督和行政诉讼监督分离,还设立了负责民事、行政公益诉讼检察工作的公益诉讼检察部门,全面加强了民事检察监督工作,使民事检察监督走上了新阶段。

　　与此同时,民事检察监督理念也与时俱进,在实践中逐渐丰富和深化。在第一个阶段,由于强调对民事诉讼进行全面检察监督,当时检察机关的监督主要呈现为一般监督。第二个阶段,伴随着1991年民事诉讼法的颁布及之后民事诉讼法的数次修改,民事检察监督的方式从单纯提出抗诉扩展到抗诉和提出再审检察建议两种,监督对象从对生效民事判决、裁定的监督扩展到对调解书的监督,监督事项从注重实体监督扩展到对包括诉讼程序、执行程序在内的全流程监督。①第三个阶段即“精准监督”阶段,2018年最高检张军检察长在向全国人大常委会所作的《最高人民检察院关于人民检察院加强对民事诉讼和执行活动法律监督工作情况的报告》中指出,树立“精准监督”的理念。在“精准监督”上下功夫,通过优化监督实现强化监督,不搞粗放式办案,防止片面追求监督数量。这是最高检立足新时代,为解决一段时间以来民事检察监督质效不高、权威不足等问题,满足新时代人民群众的更高期待,明确提出的民事检察监督理念。这一理念变革对民事检察监督的标准、方式以及程序都产生了影响。

　　“精准监督”对检察机关提出了更高要求

　　记者:《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》(以下简称《意见》)要求精准开展民事诉讼监督,这对检察机关提出了更高的要求,检察机关如何实现“精准监督”?

　　杨立新:“精准监督”是一个很高的要求,其意义在于,在民事审判监督中实现“精准监督”能够充分发挥检察监督职能,纠正错误的判决、裁定,保障民事法律的统一正确实施。特别是民法典实施以后,对民事审判法律适用的要求更高,监督就更有必要。法官在事实认定、法律适用方面存在的问题,如果通过“精准监督”予以纠正,可以更好地保护民事主体的合法权益。反之,如果对民事审判工作的检察监督做不到精准,就会给法院的审判工作增加负担,也会给当事人增加讼累。

　　在民事检察监督工作发展的第二个阶段,最高检曾提出“敢抗、会抗、抗准”的原则,前两项都是针对民事检察监督开展初期,检察人员业务不熟、专业不精、发挥监督职能的决心不大提出的要求,后一项的“抗准”则体现了“精准监督”的要求。现在民事检察监督工作已经开展30多年了,检察人员的业务水平大大提升,因此应当有更高的要求。《意见》提出的“精准监督”就是在“抗准”的基础上提出的更高要求。

　　实践中,我们发现检察机关开展检察监督的一些抗诉案件,确实存在监督不够精准的问题。究其原因:一方面,民事法律关系太过复杂,民法典等民事法律规范繁多,民事法律规定的裁判规则和行为规则太细致,办案人员需要有长期的理论和实践准备;另一方面,民事检察官的民法修养,特别是对民法典的学习掌握还不够,实践经验不丰富,专业性不强,因而与“精准监督”的要求还有一定差距。这也正是最高检提出“精准监督”要求的原因之一。

　　民事检察监督要实现精准,民事检察人员应当做到:一是有充分的民法理论修养和司法实践经验,能够成为民事检察业务专家,能够精准地发现民事案件裁判中存在的问题;二是全面掌握民事法律关系发生、变更和消灭的规律,提高对案件事实认定、法律适用和程序应用是否准确的识别能力,提出精准的监督意见;三是精通程序,掌握出庭技巧,严格依照程序法的规定开展检察监督。

　　加大监督力度,着力解决“堵点”问题

　　记者:《意见》要求,进一步加强民事检察工作,畅通司法救济渠道。当前,当事人在寻求司法救济过程中还存在哪些“堵点”问题,检察机关如何充分发挥检察职能作用,畅通司法救济渠道,切实保护公民、法人和其他组织的合法权益?

　　杨立新:不可否认,目前在民事审判工作中确实存在一些事实认定、法律适用和程序应用错误的裁判案件,损害了当事人的合法权益,需要进行监督,由检察机关提出抗诉通过再审程序予以纠正。对于错误的民事裁判,救济渠道有多种,民事检察监督是其中之一。

　　关于当事人在寻求司法救济过程中存在的“堵点”问题,就民事检察监督工作自身来讲,主要有以下几个方面:一是个别民事检察部门不敢发挥监督职能,存在不敢监督的畏难情绪,对民事检察监督的重要性认识不到位;二是一些民事检察人员业务不精,对当事人请求监督的案件不能发现该监督的问题,造成对错误的民事裁判案件该监督而未监督;三是对该监督的案件没有及时提出抗诉等,存在不作为的问题,使当事人对民事检察监督失去信心。

　　对于上述问题,民事检察人员应当坚守自己的职责,依法行使法律监督权,增强信心,通过自己的检察监督业绩,让人民群众相信检察机关的监督能力;同时,要消除畏难情绪,敢于监督,以向人民负责、对法律负责的态度,依法履行监督职责。只有这样,才能充分发挥民事检察监督的职能作用,保护好民事主体的合法权益。

　　记者:对法官自由裁量权的监督一直以来都是诉讼监督的难点,《意见》明确要求加强对审判工作中自由裁量权行使的监督,加强对损害国家利益或者社会公共利益、严重损害当事人合法权益、造成重大社会影响等违法执行行为的监督。实践中,您认为应该如何把握这个度,既达到较好的监督效果,又不干预法官的审判权?

　　杨立新:民事审判和民事检察监督是对立统一的辩证关系。民事检察监督从来都不是法官自由裁量权的破坏者,而是维护者。这是因为在民事法律适用中,法官确实有自由裁量权,但其自由裁量权是有限度的,必须在法律允许的范围内行使。超出法律允许范围的自由裁量就是违法裁判。而民事检察监督所要监督的,正是法官超出自由裁量范围、滥用自由裁量权的错误裁判。对此,民事诉讼法规定了再审的法定事由,也就是检察机关监督的法定事由。依照民事诉讼法规定的监督事由,对符合要求的错误裁判进行抗诉或提出再审检察建议,就是检察机关依法行使监督职能,这不是对法官自由裁量权的干预,更不是破坏法官的自由裁量权,而是维护法官的自由裁量权。法官依法行使自由裁量权要求法官依照民法典以及其他民商事法律进行裁判,检察官依法行使民事检察监督权要求检察官依据民事诉讼法规定的法定监督事由进行监督,二者紧密结合,才能够实现法官自由裁量权与检察官检察监督权之间的平衡,实现保障国家民事法律统一正确实施,保护民事主体合法权益的法治要求。

　　落实《意见》保障民法典全面实施

　　记者:以全面实施民法典和落实《意见》要求为契机,您认为检察机关可以从哪些方面深化民事检察工作?如何进一步加强民事检察理论研究?

　　杨立新:民法典是我国第一部以法典命名的法律,是关乎社会生活的百科全书,围绕民法典还有一大批民商事单行法律,这些共同构成我国的民商事法律体系。保障民法典的全面实施与《意见》的要求是一致的。也可以说,落实《意见》的要求是保障民法典全面实施的重要举措。检察机关进一步深化民事检察工作,可从以下三个方面着手:一是对生效的错误判决、裁定依法抗诉,纠正错误裁判;二是提出检察建议,监督法院严格依法适用法律;三是加强对民事执行活动监督,保障当事人合法权益。检察机关的基本职责是法律监督,检察机关在民事领域的法律监督职责,主要是对民事诉讼活动的监督,对民事领域中涉及公共利益的民事活动,由公益诉讼检察部门行使法律监督权。

　　民法典和民法理论是民事法律监督的法律和法理基础。检察机关加强民事检察理论研究的一个重要内容,就是加强对民法理论的研究。检察机关应当进一步提高对民法理论研究在检察理论研究中重要地位的认识,理论联系实际,创造出更多的民法理论研究成果,使民法理论研究成果为民事检察监督工作提供更加强有力的支撑,同时对其他各项法律监督工作提供理论支持,全面发挥民法理论研究对推动检察工作发展的重要作用。加强民法理论研究应当关注以下几个方面:

　　一是充分认识民法理论研究在检察理论研究中的作用,把民法理论研究作为检察理论研究的重要组成部分。民法理论研究不仅是民事检察部门的任务,而且是检察理论研究和法律政策研究的重要任务,各级检察机关的领导和检察官都应当重视起来,将其作为自己的重要任务担负起来。

　　二是建设好民法理论研究队伍,培育民法理论研究人才。随着检察机关工作内容的调整,民事法律监督需求日益迫切,民事检察职能越来越突出。无论是加强民法理论研究,还是突出民事检察工作职能,都需要一支强有力的民法理论研究队伍,需要突出的民法理论研究人才,需要真正的民法理论研究方面的专家。

　　三是把民法理论研究作为强化民事检察工作的动力。民事检察人员有更好的民法理论研究素养,才能够在民事检察监督中发现问题,勇于进行监督。同样,开展民事检察监督也必须有丰富的理论知识,才能使对错误生效民事判决、裁定以及调解书的抗诉和检察建议具有强有力的说服力,增强抗诉和检察建议的权威性,取得更好的监督效果。只有掌握好民法理论的精髓,在民法理论上有所建树,才能改变就案办案、就事说事的传统办案方法,真正把民法理论研究贯穿于民事检察监督办案工作之中。

　　四是把民法理论研究作为各项检察工作的理论基础,防止出现刑事法律监督和行政诉讼法律监督工作违反民法规则和民法理论的问题。

　　(作者:本刊见习记者 华炫宁)

　　(请参见《人民检察》2021年第21-22期或请关注人民检察微信公众号)