建立多层次的检察公益诉讼理念体系——专访中国人民大学教授、博士生导师汤维建

　　 建立多层次的检察公益诉讼理念体系

　　——专访中国人民大学教授、博士生导师汤维建

　　“建立检察公益诉讼制度是党中央的一项重大决策部署,对于维护国家和社会公共利益、维护社会公平正义、促进国家治理体系和治理能力现代化具有深远的意义。”近日,中国人民大学教授、博士生导师汤维建接受本刊记者专访时表示,推进检察公益诉讼工作,离不开理念引领。为此,他重点讲述了检察公益诉讼理念体系的构建及其实践意义。

　　从整体视角解读检察公益诉讼理念体系

　　记者:公益诉讼检察,被誉为“中国司法制度一大创举”。您认为,检察公益诉讼制度功能得以发挥的基础是什么?

　　汤维建:《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确规定,人民检察院是国家的法律监督机关,是保障国家法律统一正确实施的司法机关,是保护国家利益和社会公共利益的重要力量,是国家监督体系中的重要组成部分,在推进全面依法治国、建设社会主义法治国家中发挥着重要作用。检察公益诉讼制度的发展和功能发挥,有赖于构建一个科学合理的检察公益诉讼体制,完善相应的制度、规则和程序。作为检察公益诉讼制度构建和实践操作的观念前提,就是要树立一个贴近本质规定、涵盖全部职能、渗透全程全域的理念体系。

　　记者:检察公益诉讼的理念体系包括哪些内容?

　　汤维建:检察公益诉讼的理念不是简单地来自宪法和法律对检察机关的性质定位,也不是完全受实践功利的制约和形塑,而是有其自身发展的规律性、阶段性和价值性诉求。在我看来,目前检察公益诉讼的理念应当由“公益代表”理念、“法律监督”理念、“双赢多赢共赢”理念、“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”的理念、公益诉讼中的“持续跟进监督”理念、“精准开展检察公益诉讼”理念等内容组成,形成一个多层次的理念体系。

　　记者:如何理解检察机关是“公益代表”理念?

　　汤维建:检察机关是公共利益的代表者,维护公益是检察公益诉讼的基本出发点。在检察机关发现公共利益受损时,应当依法启动公益诉讼;在公益诉讼的起始阶段,检察机关通过调查核实权的行使,了解把握公益受损的全部情况,判断公益受损的范围,提出恰当的公益诉讼请求;在公益诉讼进行过程中,检察机关代表公共利益发表维护公益的观点、意见和主张,提供证据参加法庭调查和法庭辩论,正确判断案件事实,正确适用法律法规,促使法院作出客观公正的裁判;在执行阶段,检察机关继续以公益代表人的身份进行监督,直至公益得到完全修复为止。因此,“公益代表”理念是检察公益诉讼的基本理念之一,检察公益诉讼的全部过程应当体现出“公益代表”理念。

　　检察机关提起公益诉讼,尚须透过公益维护和公益代表这一现象,看到法治建设和法治实施中存在的缺陷与问题,深挖造成公益受损的原因所在。公益受损仅仅是客观存在的现象,这一现象产生的背后一定有原因。检察机关提起公益诉讼,就其最终目标而言,乃是通过公益代表实现法律监督。因此,离开“法律监督”这一理念谈“公益代表”,将会模糊检察公益诉讼的职责与使命,导致检察公益诉讼的低水平操作,最终会使检察公益诉讼发生目的性异化,检察公益诉讼的办案质量难以提升。

　　记者:检察机关作为公益代表有什么样的基础性权源?

　　汤维建:检察机关是宪法规定的法律监督机关,法律监督是检察机关的根本职责,也是其全部职责,检察机关的所作所为,最终都被纳入法律监督的职能体系之中,检察机关提起公益诉讼也不例外。检察公益诉讼是检察机关履行其法律监督职责的重要手段和途径,检察公益诉权是检察监督权也即法律监督权的重要体现和载体之一,提起诉讼是检察机关履行法律监督职责的常规性法律方法。因此,检察机关提起公益诉讼,无论其所提起的是行政公益诉讼还是民事公益诉讼,都是在履行宪法和法律所赋予的法律监督职责,行使宪法和法律所赋予的法律监督权力。因此,离开法律监督看检察公益诉讼,就只能流于现象,而无法揭示检察公益诉讼的特殊本质和内在规律。检察机关之所以不能简单以“公益诉讼人”来称呼,原因就在于检察机关提起公益诉讼的根本目的是进行法律监督,而“公益诉讼人”这个概念不能够体现出法律监督这一核心要素,因而是不够周延和全面的。同理,检察机关在公益诉讼后,为了诉源治理而提出的各种改进社会治理的建议和意见,之所以有必要而且必须见到实效,原因也只能在其行使的法律监督权限中加以考察。离开法律监督这一根本属性,检察公益诉讼的职能就是残缺不全的。因此,法律监督是检察公益诉讼的实质内核,也是贯穿检察公益诉讼始终、渗透检察公益诉讼全域的核心理念。

　　“双赢多赢共赢”理念对公益诉讼检察影响深远

　　记者:检察机关坚持以习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略为指引,创新提出了“双赢多赢共赢”理念,该理念被誉为是充分运用政治智慧、法律智慧、监督智慧开展公益诉讼检察的体现。对此,您怎么看?

　　汤维建:“双赢多赢共赢”理念首先是一种政治智慧,为了维护公益,有序推进检察公益诉讼制度的有效形成,必须考虑检察公益诉讼制度的形成策略、生成路径和发展规律。检察公益诉讼的开展有赖于良好社会环境的优化配合和协同支持。检察公益诉讼的制度环境可以从大环境、中环境和小环境三个层面加以理解。当前,大环境处在最佳状态,从党的十八届四中全会提出探索检察公益诉讼制度试点后,中共中央多次发布关于检察公益诉讼方面的政策性文件,为检察公益诉讼的有效开展和制度发展提供指引和保障。中环境是检察机关与政府各部门之间协同衔接关系的有效形成,体现了检察机关在推进公益诉讼制度有序形成、维护公益等方面与其他治理体系的协同配合和协调一致。小环境是检法之间的关系协调,为检察公益诉讼的开展拓展了制度性通道,检察公益诉讼的绩效和成就在检法协同下获得社会高度认可。

　　作为法律智慧,检察机关将公益诉讼检察从民行检察的一体化结构中分离出来,置于刑事检察、民事检察、行政检察相同位阶上进行布局和定位,为检察公益诉讼的有效进行和有序推进提供了司法体制方面的保障。在检察公益诉讼中,检察机关与被诉行政机关、公益侵权者以及行使审判权的法院,在社会公众的民主参与、人民陪审制的协同配合、专家辅助人等专业性人士的参与介入下,就公益诉讼所涉及的方方面面问题展开沟通、交流、对话、交涉、谈判、协商等活动,寻求最大限度地保护公益之共识,使公益得到保护、法律监督得以实现、司法裁判公正权威、诉讼参与者为公益保障作出贡献、司法政策得到贯彻落实、社会治理得到改善等,力争实现“双赢多赢共赢”目标。

　　“双赢多赢共赢”理念也是监督智慧的表现。公益保护使命光荣,同时责任重大,而检察公益诉讼制度以及相配套的机构设置、人员配备、技术装备、经费投入等均是有限度的,检察机关推进公益诉讼必须根据循序渐进的原则积极稳妥拓展案件范围。在现有公益诉讼案件范围内,检察机关也必须讲求监督智慧,将宝贵的监督资源用在最需要的刀刃上,能够通过一般的检察建议解决问题的,不通过公益诉讼的方式解决;能够通过诉前检察建议解决问题的,不通过提起诉讼的方式进行;能够通过和解调解的方式解决问题的,不通过司法裁判的形式解决问题;能够不通过强制执行就修复公益的,尽量不进入强制执行程序。检察公益诉讼程序的功能实现点不断前移,使检察机关能够通过成本最低化、速度最快化、影响最小化的途径实现法律监督项下的公益保护目标。

　　“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”理念具有独特价值

　　记者:开展公益诉讼检察工作要树立“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”理念,这一理念有什么样的内涵?

　　汤维建:诉前程序是指检察机关必须实施某些前置性行为,否则就不能提起公益诉讼的法律程序。诉前程序在本质上属于非讼程序,原因在于此时公益诉讼程序尚未启动。诉前程序可能会通向公益诉讼程序,也可能就此止步。在行政公益诉讼中,诉前程序和诉讼程序具有相对的独立性,行政公益诉讼程序的起点是在公益诉讼的起诉之时,而不是在诉前程序启动之时。对民事公益诉讼而言,诉前程序的主要功能不在于化解公益纷争,而在于寻求最适当的诉权主体;从实践中看,诉前程序所起到的作用微乎其微。故这里所说的“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”,是针对行政公益诉讼而言。

　　记者:为什么要在诉前程序中深挖行政公益诉讼的目的含量?

　　汤维建:就行政公益诉讼而言,大多数的公益诉讼是在诉前得到化解,进入公益诉讼程序之中的案件量仅占据较小部分。可以认为,诉前程序发挥了完整的行政公益诉讼所应发挥的保护公益的作用。如果将行政公益诉讼的目的仅仅定位于公益保护,则诉前程序在很大程度上与行政公益诉讼具有功能等同性,行政公益诉讼往往成为备而不用或使用率较低的一种后置性程序。因此,需要在诉前程序中深挖行政公益诉讼的目的含量,尽量使行政公益诉讼目的在诉前程序中得以完整实现。诉前程序既实现了“双赢多赢共赢”的目的,同时又节约了检察监督的司法资源,调适了行政权、检察权和审判权之间的和谐关系,使公益诉讼达到了最佳状态。为此,必须在诉前程序中注入程序元素,使诉前程序在压缩的程序空间中急遽运转,使立法所预定的行政公益诉讼目的得以完整实现。

　　记者:如何发挥行政公益诉讼诉前程序的独特价值?

　　汤维建:如何使行政公益诉讼的诉前程序实现从形式化到实质化的制度转型,乃是“诉前最佳”理念得以实现的重要环节和必要保障。诉前程序实质化改造的关键环节是将公益保护置于法律监督理念的大框架中予以实现。法律监督对公益保护的渗透作用主要体现在两个方面的追问:一是公益受损的现象层面的原因何在?二是公益受损的实质层面的原因何在?对这两个层面的原因发掘成为诉前程序功能完整性和制度实质性的基本内容。表面上看公益保护的目的容易实现,但依法行政的体制完善、机制优化、程序规范、作风良善以及法秩序、法政策的有序形成和更新升级往往容易被公益保护的表象所掩盖,通过公益诉讼助推国家治理体系和治理能力现代化才是该制度最终的价值追求。

　　“持续跟进监督”理念具有多维度功能

　　记者:“持续跟进监督”理念,对深化公益诉讼检察工作有何推动作用?

　　汤维建:通过公益保护并超越公益保护实现检察公益诉讼的全要素价值是完善检察公益诉讼制度的重大课题和现实挑战,为此,必须将“持续跟进监督”的理念加入公益诉讼的理念体系之中,作为前述各种理念的保障力量。

　　记者:这一理念的保障功能体现在哪些方面?

　　汤维建:持续跟进监督理念具有多维度功能:一是强化功能。通过跟进监督,为检察建议注入刚性元素,使之能够获得行政机关的重视和尊重,并切实将检察建议的内容转化为现实的行政行动。二是均衡功能。行政机关具有强势的行政权力,使其回到理性的交流沟通平台,从而确保其依法行政需要来自检察方向的均衡力量,跟进监督便是较早出现在检察监督过程中的一种方式。三是保障功能。检察公益诉讼以维护公益为天职,通过跟进监督,使公益维护的司法目标始终处在检察机关的监督视野之中,由此使检察公益保护具有了切实性和可靠性。四是深化功能。公益检察保护仅是公益诉讼制度的基本价值或底线价值,但它绝非检察公益诉讼的全部价值;检察公益诉讼的深层价值在于透过公益保护的现象深入到依法行政以及维护客观法秩序的法治内核之中。所以,公益诉讼检察工作不能仅仅局限于对公益保护的暂时实现,而要借助公益保护深化法律监督,实现全方位价值的提升和整合。五是免诉功能。通过诉前跟进监督,不仅有助于通过检察建议加以表述的公益保护价值得到常规化实现,而且还可以充分调动诉前非讼性法律监督资源,使法律监督的内涵性价值得到最大化实现,并由此避免后续进行检察公益诉讼的完整程序的运转,再度彰显“双赢多赢共赢”理念。

　　精准开展检察公益诉讼是系统性的制度工程

　　记者:精准开展检察公益诉讼工作,应从哪些方面入手?

　　汤维建:检察公益诉讼所要保护的公益面大量广,而能够获得供给的检察资源则相对受限,检察公益诉讼需要在公益保护的同时兼顾制度塑造功能的实现,因而精准开展检察公益诉讼便是必然选择,无论行政公益诉讼抑或民事公益诉讼概不例外。精准开展检察公益诉讼是系统性的制度工程,需要从理念到制度再到技术等方方面面的有序供给和协调配合,其中,借助检察公益诉讼的指导性案例来精准开展检察公益诉讼工作是重要的路径选择。最高检从2010年以后先后发布17件涉及检察公益诉讼的指导性案例。与其他指导性案例一样,检察公益诉讼的指导性案例虽然不具有法律的拘束力,但具有“应当参照适用”的事实上的拘束力,在检察公益诉讼的精准开展中发挥着重要作用。

　　记者:为了更好地推进检察公益诉讼的精准开展,指导性案例应当发挥哪些具体功能?

　　汤维建:一是办案指导功能。检察公益诉讼指导性案例大多属于工作指导类的案例。通过指导性案例的创设,可以克服检察公益诉讼开展过程中的证明难题。

　　二是拓展范围功能。行政诉讼法第二十五条和民事诉讼法第五十五条在规定检察公益诉讼范围时,均采用了列举加兜底的条款表述模式。因此,除立法明定的公益诉讼类型之外,检察机关还可以根据公益保护的需要,积极拓展公益诉讼的范围。而检察公益诉讼指导性案例便是适度拓展公益诉讼案件范围的有效途径。例如,检例第114号“江西省上饶市人民检察院诉张某某等三人故意损毁三清山巨蟒峰民事公益诉讼案”指导意见显示,破坏自然遗迹和风景名胜的行为,也属于破坏生态环境和资源保护的公益诉讼案件范围。

　　三是程序优化功能。无论民事诉讼法还是行政诉讼法,虽然都规定了检察公益诉讼制度,但都仅仅是一种概括性授权规范。它们赋予了检察机关提起一定范围内的公益诉讼的权力,但对其操作规程则着墨不多,而检察公益诉讼指导性案例在这方面大有可为。例如,检例第112号“江苏省睢宁县人民检察院督促处置危险废物行政公益诉讼案”指导意见显示,对犯罪行为造成的持续环境污染行为,检察机关可以在提起刑事附带民事公益诉讼之后,向有关行政机关提起行政公益诉讼,这就形成了刑事、民事和行政公益诉讼的连环程序样态,避免让依法负有职责的行政机关因为提起刑事附带民事公益诉讼或民事公益诉讼而免于履职。

　　四是规则创制功能。检察公益诉讼的规范供给目前主要依赖立法和司法解释,然而,立法和司法解释目前均处在较为粗疏和简化的状态,难以对检察公益诉讼的司法实践起到充分的规范作用,因此,指导性案例就是一个可以替补的规范性依据,在该意义上认为检察公益诉讼指导性案例具有准司法解释的地位和功能并不为过。

　　五是社会治理功能。通过精准开展检察公益诉讼,完善立法和规则之治,强化依法行政和全民守法,促进社会治理体系和治理能力现代化。

　　总之,检察公益诉讼与其他类型的公益诉讼和民事私益诉讼有本质性的差别。检察机关不仅通过检察诉权使公益诉讼的程序得以启动,而且通过公益诉讼的完整过程实现完善规则、优化程序、拓展范围、强化治理等多方面的价值诉求;贯穿于检察公益诉讼始终的指导理念是“基于法律监督权的精准监督”,而不仅仅是“基于公益代表角色的公益保护”。

　　(作者:本刊见习记者 王新颖)

　　(请参见《人民检察》2021年第21-22期或请关注人民检察微信公众号)